2022年12月23日，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障論壇暨《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2022》發(fā)布式——“賬戶養(yǎng)老金與財(cái)富積累”通過線上方式舉行。中國社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華在論壇上表示，關(guān)于零工經(jīng)濟(jì)或者平臺(tái)企業(yè)的勞動(dòng)者參保，平臺(tái)企業(yè)是非雇主，但是應(yīng)當(dāng)有責(zé)的，可以承擔(dān)一部分繳費(fèi)或者是匹配繳費(fèi)，幫助這些騎手也好，快遞員也好，去參與到第二、三支柱，甚至第一支柱。另外，我們的參保要更加靈活，既然面向的是靈活就業(yè)群體，參保要靈活，要有一些零星收入、按單收入，而不是按月繳費(fèi)的方式，可以用后臺(tái)管理的方式，比如零星扣款，但是按月去匯繳到財(cái)政專戶、社保專戶里面等等這樣方式方法的創(chuàng)新來包容我們的零工經(jīng)濟(jì)，要考慮到賬戶養(yǎng)老金的流動(dòng)性訴求，之所以大量的儲(chǔ)蓄變不成養(yǎng)老金資產(chǎn)，就是因?yàn)轲B(yǎng)老金資產(chǎn)腰背鎖定到退休，對(duì)于很多具有流動(dòng)性訴求比較高的群體來說，要考慮賬戶的鎖期要適度，在有條件的情況下可以去提取，并且有一些歸還的要求和不按時(shí)歸還的懲罰，這樣適應(yīng)零工經(jīng)濟(jì)人群的需求，讓我們的賬戶更有吸引力，打造零工經(jīng)濟(jì)友好型的多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

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以下為張盈華發(fā)言實(shí)錄：

謝謝韓老師。大家下午好！很高興又在一年一度的盛會(huì)和大家見面。我這次匯報(bào)的主題是從一個(gè)特殊群體——零工經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)者，通過賬戶養(yǎng)老金的制度完善這樣一個(gè)特殊群體有效覆蓋的一些思考。

零工經(jīng)濟(jì)從國際看，它是一個(gè)界定，國內(nèi)也有像靈活就業(yè)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)者，還有新就業(yè)形態(tài)等等。有很多概念是相重疊的，但是它們有一個(gè)共性就是去雇主化。在去雇主化這樣一個(gè)情況下，怎么能夠解決對(duì)他們的有效覆蓋？我想賬戶是一個(gè)很好的載體。我想從這個(gè)角度給大家分享一下我的一些思考。

我們國家的個(gè)人賬戶在三個(gè)支柱里面都有體現(xiàn)，但它們的功能是不一樣的，在第一支柱個(gè)人賬戶目前有很多爭(zhēng)議，主要是在個(gè)人賬戶的定位上。比如說在上世紀(jì)80年代的時(shí)候，曾經(jīng)就有過地區(qū)試點(diǎn)個(gè)人賬戶，比如說海南采取“大統(tǒng)籌、小賬戶”的方式，深圳采取的是“小統(tǒng)籌、大賬戶”的方式，這兩個(gè)試點(diǎn)后來被采納的是一個(gè)，相當(dāng)于是一個(gè)中間模式，我們?cè)?997年的時(shí)候，按11%的費(fèi)率來界定第一支柱的個(gè)人賬戶，后來在2001年因?yàn)橐鰧?shí)，就縮小了做實(shí)的比例，個(gè)人賬戶的劃入費(fèi)率是8%，一直持續(xù)到現(xiàn)在。有一個(gè)很大的特點(diǎn)，是他們對(duì)個(gè)人賬戶的屬性劃分是不一樣的，海南幾乎把個(gè)人賬戶看作是私有的，所以要做小，而深圳認(rèn)為它是基本險(xiǎn)中的一個(gè)部分，承認(rèn)它是一個(gè)公共屬性，盡管它是大賬戶，但是它是一個(gè)公共的。關(guān)于它是私有的還是公共的，學(xué)界其實(shí)是有不同看法的，到現(xiàn)在也沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的共識(shí)。

在1999年財(cái)政部的一個(gè)報(bào)告里面曾經(jīng)提到過，說基本險(xiǎn)的個(gè)人賬戶余額是不可繼承的，實(shí)際上也是在認(rèn)可它的公共屬性，因?yàn)樗矟?jì)。但是有很多學(xué)者提到說個(gè)人賬戶的空賬實(shí)際上是在挪用個(gè)人儲(chǔ)蓄性資產(chǎn)，認(rèn)為個(gè)人賬戶是強(qiáng)制性的私人養(yǎng)老金，可以劃入到第二支柱或者第三支柱等等這樣一些看法。對(duì)于個(gè)人賬戶不同屬性的認(rèn)知，實(shí)際上是決定了大家在研究第一支柱個(gè)人賬戶的時(shí)候?qū)τ谒囊?guī)模大小、去留問題，是虛賬還是實(shí)賬等等，大家的出發(fā)點(diǎn)就不一樣。

我們一直在考慮用名義賬戶這種給付的計(jì)發(fā)辦法來改善我們的第一支柱的個(gè)人賬戶，用它的自平衡機(jī)制來改善這種個(gè)人賬戶，實(shí)際上就是認(rèn)可它是一種公共屬性的，對(duì)于這樣一種認(rèn)知也就決定了個(gè)人賬戶能否劃入到第二或者第三支柱的一個(gè)基本的前提。早晨我們也聽到有建議說把個(gè)人賬戶的一部分劃入到第二或者第三支柱去做實(shí)我們的私有的個(gè)人賬戶，就是第二、第三支柱，有合理性，但是也需要認(rèn)真一點(diǎn)，目前我們國家的第一支柱，也就是公募養(yǎng)老金個(gè)人繳費(fèi)只有8%，單位繳費(fèi)長期以來是20%，現(xiàn)在降到16%，即使降到16%，雇主的繳費(fèi)依舊是雇員繳費(fèi)的2倍，這和很多國家的繳費(fèi)比例是不太一樣的。有的國家是一半一半，有的國家是甚至于雇員繳費(fèi)比例更高，大多數(shù)國家至少雇主是承擔(dān)了2/3的繳費(fèi)，雇員還要承擔(dān)1/3的繳費(fèi)，我們國家如果把個(gè)人的繳費(fèi)部分從第一支柱劃走的話，實(shí)際上相當(dāng)于弱化了個(gè)人在第一支柱的繳費(fèi)責(zé)任，這是一個(gè)有待進(jìn)一步討論的學(xué)術(shù)問題。

在第二支柱里面，我們一直關(guān)于第二支柱的定位，它的這種理念還是有一些困擾，有一些困境，是什么呢？是因?yàn)榈诙е钠髽I(yè)年金的起源是從企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)身份出現(xiàn)的，我們?cè)谏鲜兰o(jì)80年代、90年代探索企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)然它是由于國企改制，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改變，出現(xiàn)了降低企業(yè)責(zé)任，降低政府責(zé)任，所以那個(gè)時(shí)候建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的前提就是企業(yè)有能力、有意愿自愿建立，所以在最初的一些研究，甚至認(rèn)為我們?cè)诨倦U(xiǎn)替代率比較高的情況之下是可以不用考慮擴(kuò)大企業(yè)年金規(guī)模的。在2001年的時(shí)候，我們那個(gè)時(shí)候有將近6%的單位，非私營單位的就業(yè)人員實(shí)際上是加入到了企業(yè)年金的，現(xiàn)在這個(gè)比例已經(jīng)提高到了25%，但是在基本險(xiǎn)的參保人數(shù)里面，我們這20多年，實(shí)際上它的比例提高并不是很明顯，從2001年的不到5%提高到現(xiàn)在不到9%，從這樣一個(gè)比例我們可以看出，實(shí)際上這20年大量的參加企業(yè)年金的依舊是以非私營單位就業(yè)人員為主，這樣一個(gè)制度實(shí)際上是對(duì)私營單位或者說今天說的零工經(jīng)濟(jì)人員并不是很有包容性。

在企業(yè)年金制度建立的時(shí)候，2004年試行辦法出臺(tái)的時(shí)候，有一個(gè)重要的政策規(guī)定，就是加入企業(yè)年金的前提必須要加入到基本險(xiǎn)，這樣的話就是把第一支柱和第二支柱捆綁起來，加入第二支柱必須要以加入第一支柱為前提，不僅要加入，企業(yè)還要按時(shí)足額繳費(fèi)，這對(duì)于很多有意愿想要加入的中小企業(yè)或者是個(gè)人來說，它是有一定的困難的，或者是有一定的制度上的限制，這是需要我們?nèi)タ紤]的一個(gè)問題。

在第三支柱上面，關(guān)于個(gè)人養(yǎng)老金的定位是一個(gè)補(bǔ)充式的還是一個(gè)替代式的，如果是一個(gè)補(bǔ)充式的，疊加福利，提高它的待遇保障，世行專家曾經(jīng)也是將第三支柱或者叫第三層次，認(rèn)為它是高收入者獲得更高收入替代的一種制度安排。但是如果要是這樣的一種制度安排的話，前提必須要有第一支柱和第二支柱的保障，然后在上面再累加，這對(duì)于我們今天說的零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員來說也是存在著一定的困難的。所以個(gè)人養(yǎng)老金的這樣一個(gè)賬戶是否應(yīng)該是一個(gè)疊加的屬性，在制度設(shè)計(jì)上面是否把它看作是更高的收入保障的一種追求，還是需要重新考慮，至少從層次角度考慮，也應(yīng)該從支柱角度考慮，這樣我們才能把零工經(jīng)濟(jì)的人群納入進(jìn)來。去年中國勞動(dòng)學(xué)會(huì)有一項(xiàng)調(diào)查，顯示被調(diào)查者里面有超過1/3的月收入是低于5000的，是不夠個(gè)稅標(biāo)準(zhǔn)的。還有近一半的是在5000-7000元的范圍，如果把這樣的零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)納入有能力繳費(fèi)、可保障的群體，或者三支柱體系有效覆蓋的這樣一個(gè)群體里面，我們現(xiàn)在必須要考慮他們的這樣一個(gè)繳費(fèi)的能力、繳費(fèi)的意愿以及制度的包容性問題，如果他們沒有力量參加第一支柱，又沒有一個(gè)雇主參加第二支柱，當(dāng)然他就沒有意愿參加第三支柱，所以第一支柱過高的替代率、第二支柱的雇主化的這樣一個(gè)要求，可能就擠出掉了第三支柱的發(fā)展。這是一個(gè)關(guān)于三支柱的認(rèn)知。

對(duì)于零工經(jīng)濟(jì)如何參保也有很多國外的探索，我這里列舉了一下，也寫在了報(bào)告里面，比如自主加入且自主責(zé)任。英國在引入自動(dòng)加入機(jī)制的時(shí)候就認(rèn)為個(gè)人是對(duì)個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)有全部責(zé)任的，個(gè)人對(duì)你增加養(yǎng)老儲(chǔ)蓄是負(fù)有全部責(zé)任的。還有一些國家是強(qiáng)制注冊(cè)的，比如說烏拉圭，他們?cè)试S這些零工經(jīng)濟(jì)人員在他們的手機(jī)App上注冊(cè)為個(gè)體工商戶，平臺(tái)企業(yè)不去承擔(dān)這樣一個(gè)雇主責(zé)任，你自己可以去繳費(fèi)，這個(gè)是強(qiáng)制注冊(cè)的手段。還有用合同約束雇主責(zé)任，比如說南歐國家，像西班牙、意大利，他們明確這種Uber司機(jī)和平臺(tái)具有雇員雇主關(guān)系，所以對(duì)雇主責(zé)任是通過合同或者法律來約束的。還有一種是使用者付費(fèi)，就是你在購買這種東西的時(shí)候要多付一部分錢，作為零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員參保繳費(fèi)的費(fèi)用來源，相當(dāng)于誰是購買者誰來承擔(dān)這樣的雇主繳費(fèi)責(zé)任，當(dāng)然他不是雇主。還有一種是按單自動(dòng)扣繳及由平臺(tái)企業(yè)配比繳費(fèi)或者分擔(dān)籌資責(zé)任的。這也是國際勞工組織所倡導(dǎo)的方式，還拉美國家的方式。

這些國家的這樣一些探索對(duì)我們考慮零工經(jīng)濟(jì)人員參保也好，他的保障也好，都是有啟發(fā)的，至少有一點(diǎn)啟發(fā)，就是賬戶的這樣一種載體是很有用的，不管是強(qiáng)制的也好，自主的也好，不管是使用者付費(fèi)還是雇主匹配付費(fèi)，都是通過賬戶這種方式來實(shí)現(xiàn)大家的這樣一個(gè)資金的匯總，實(shí)現(xiàn)參保資金的來源。這是一個(gè)啟發(fā)。

我們國家零工經(jīng)濟(jì)者如何去參保？如何去納入到這樣一個(gè)多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系里面？需要了解零工經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員的就業(yè)特征。國家信息中心公布的共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告里面提到，2020年我們依托互聯(lián)網(wǎng)就業(yè)人數(shù)8000多萬，其中僅滴滴平臺(tái)就1000多萬，但是他們的認(rèn)勞率都非常低，就是沒有什么勞動(dòng)合同，很多零工經(jīng)濟(jì)人員認(rèn)為他收入不穩(wěn)定，所以是斷保的主要原因，這是他們工作的特征。如果把零工經(jīng)濟(jì)也納入到整個(gè)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系里來考慮的時(shí)候，可以看到，如果將他們納入進(jìn)來是有多重好處的，對(duì)個(gè)人而言可以平滑生命周期的消費(fèi)；對(duì)于社會(huì)來說，可以避免收入保障風(fēng)險(xiǎn)聚集，因?yàn)楹芏嗔愎そ?jīng)濟(jì)人員都是參加的居民保，居民保一旦他們退休的時(shí)候，他們的待遇將會(huì)和職工保中間的基尼系數(shù)可能會(huì)非常大。而這種差距可能會(huì)成為將來社會(huì)的一個(gè)新的收入不平等的問題，或者是一個(gè)火藥的點(diǎn)，一個(gè)爆發(fā)的點(diǎn)。對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)來說，將就業(yè)人數(shù)越來越多、規(guī)模越來越大的零工經(jīng)濟(jì)也納入到我們的這種保障的體系里面，可以避免他們的就業(yè)歧視或者就業(yè)排斥，職業(yè)身份的這種排斥。比如說網(wǎng)約車司機(jī)和出租車司機(jī)這兩大群體天然的對(duì)立，就是因?yàn)橐粋€(gè)繳社保、一個(gè)不繳社保，一個(gè)是正規(guī)的，一個(gè)是不正規(guī)的，一個(gè)是有雇主、有平臺(tái)、有靠山的，一個(gè)是完全靠自己的，這兩類群體這種身份的不同、成本的不同，也就導(dǎo)致他們競(jìng)爭(zhēng)中間并不是平等的，出現(xiàn)了很多職業(yè)的排斥或者身份的排斥。對(duì)于我們這兩類群體之間的磨合，邊界給它模糊化，實(shí)際上有利于經(jīng)濟(jì)形態(tài)的融合。

最終我提一些建議，怎么去發(fā)揮賬戶養(yǎng)老金的制度效能對(duì)于零工經(jīng)濟(jì)人員的包容性？首先我有一個(gè)認(rèn)知，消費(fèi)型的福利過大就相當(dāng)于竭澤而漁，我們高福利國家只給你發(fā)錢，躺在福利上，收入關(guān)聯(lián)性的福利可能只是授之以魚，讓他有退休后的保障，但是資產(chǎn)性的福利是讓大家有一個(gè)不斷增值的機(jī)會(huì)，所以應(yīng)當(dāng)考慮把零工經(jīng)濟(jì)也納入到資產(chǎn)性的福利制度里面，讓他們有資產(chǎn)、有養(yǎng)老的資產(chǎn)，而不僅僅是有一個(gè)將來收入的保障，基礎(chǔ)的保障。

我們看一下我們國家三個(gè)支柱之間的關(guān)系，在1997年的時(shí)候，當(dāng)時(shí)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)替代率是58.5%，這個(gè)大家都知道，個(gè)人賬戶要承擔(dān)38.5%的目標(biāo)替代率，到2005年目標(biāo)替代率提搞上去了，到59.2%，但是個(gè)人賬戶承擔(dān)的目標(biāo)替代率降到24.2%。之所以確定這樣一個(gè)目標(biāo)替代率是考慮到我們要把當(dāng)時(shí)比較高的替代率，尤其是1997年制度剛建的時(shí)候，那個(gè)時(shí)候平均替代率是超過80%的，80%的第一支柱替代率降下來實(shí)際上是為第二、三支柱留下空間的。到現(xiàn)在確實(shí)是降下來，可是我們的這種降下來是一種被動(dòng)的，是由于養(yǎng)老金的增速?zèng)]有工資增速快而產(chǎn)生的這種被動(dòng)結(jié)果，并不是我們提前提早讓利出來給第二、三支柱，所以，我們現(xiàn)在替代率降下來了，第二、三支柱也沒有得到很好的發(fā)展，第一支柱的擠出對(duì)于第二、三支柱的發(fā)展是非常不利的，因?yàn)樗奶娲时容^高，相對(duì)來說比較高，沒有讓渡出這樣一個(gè)空間，或者說讓參保人更多地依賴在了第一支柱上面。這是我們目前的問題。

對(duì)于這三支柱，我們要考慮要進(jìn)行一種探索，我認(rèn)為應(yīng)該是一種系統(tǒng)觀的探索，不能單說第二支柱，也不能單說第三支柱，我們要把一、二、三支柱放在一起。所以有一個(gè)大膽的想法，如果第一支柱的替代率不降下來，第二、三支柱是發(fā)展不上去的，從長遠(yuǎn)考慮來說，第一支柱的替代率可能要加速降低。第二支柱的壯大，在考慮自動(dòng)加入的時(shí)候，還要了解中小微企業(yè)的需求，因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在自動(dòng)加入一定是面向的是這一撥群體，而不是大型企業(yè)，大型企業(yè)已經(jīng)納入進(jìn)來了，所以要考慮中小微企業(yè)的需求，要從多層次需求的角度設(shè)計(jì)多層次的自動(dòng)加入機(jī)制。對(duì)第三支柱來說，除了一個(gè)億的納稅個(gè)個(gè)體，我們要把他們納入進(jìn)來，還要考慮未來我們還有一些沒有在這個(gè)納稅群體里面，那些零工經(jīng)濟(jì)人員，那些低收入的，相對(duì)低收入的零工經(jīng)濟(jì)人員應(yīng)該用什么樣的差異性的政策引導(dǎo)措施將他們引入到這樣一個(gè)制度里面。

所以賬戶一定要設(shè)計(jì)好，如果設(shè)計(jì)不好就可能成為第一支柱的個(gè)人賬戶，有人說它是新瓶裝舊酒，因?yàn)楝F(xiàn)在第一支柱的個(gè)人賬戶完全和繳費(fèi)年限掛鉤，就相當(dāng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)候是以工齡掛鉤的退休制度，沒有改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的這樣一種習(xí)慣思維，這種路徑依賴依舊是存在的，不僅缺乏這樣一種公平，也沒有效率，比如說它又是一個(gè)公有的公共的資產(chǎn)，但是它又可以被繼承，又缺乏這樣一種激勵(lì)的參保，如果制度設(shè)計(jì)不好的話，將來可能會(huì)要，我認(rèn)為可能必然這個(gè)第一支柱的個(gè)人賬戶是要進(jìn)行改革，甚至是要重塑的。第二、三支柱產(chǎn)權(quán)是比較明晰的，但是賬戶的效率還沒有發(fā)揮出來，比如說怎么把儲(chǔ)蓄變成資產(chǎn)？怎么讓它更便于攜帶？怎么能夠適度？我大概粗略地算了一下二、三支柱，我們國家的稅優(yōu)力度已經(jīng)不亞于美國401（K）和IRA合在一起的稅優(yōu)力度，為什么我們不能撬動(dòng)大家去參與呢？就說明我們這種稅優(yōu)的制度和我們的參與人群之間還應(yīng)該有一個(gè)更好的匹配性，如何增強(qiáng)二、三支柱賬戶的吸引力等等都是需要市場(chǎng)和政府的智慧的。

最后提一點(diǎn)建議，關(guān)于零工經(jīng)濟(jì)或者平臺(tái)企業(yè)的勞動(dòng)者參保，首先我們認(rèn)為平臺(tái)，我說的是平臺(tái)，就是2021年當(dāng)時(shí)界定的，三分法界定的第二類群體，他們沒有辦法確立勞動(dòng)關(guān)系，但是又和平臺(tái)有一定的被管理的這樣一種關(guān)系的時(shí)候，我認(rèn)為平臺(tái)企業(yè)，至少這樣一種群體，他是非雇主，但是應(yīng)當(dāng)有責(zé)的，可以承擔(dān)一部分繳費(fèi)或者是匹配繳費(fèi)，幫助這些騎手也好，快遞員也好，去參與到第二、三支柱，甚至第一支柱，如果我們的制度是包容他們的話，這些企業(yè)非雇主，但是有責(zé)任去匹配繳費(fèi)。另外，我們的參保要更加靈活，既然你面向的是靈活就業(yè)的群體，參保要靈活，要有一些零星收入、按單收入，而不是按月繳費(fèi)的方式，可以用后臺(tái)管理的方式，比如零星扣款，但是按月去匯繳到財(cái)政專戶、社保專戶里面，等等這樣方式方法的創(chuàng)新上來包容我們的零工經(jīng)濟(jì)，要考慮到賬戶養(yǎng)老金的流動(dòng)性訴求，之所以大量的儲(chǔ)蓄變不成養(yǎng)老金資產(chǎn)，就是因?yàn)轲B(yǎng)老金資產(chǎn)腰背鎖定到退休，對(duì)于很多具有流動(dòng)性訴求比較高的群體來說，我們中國人不光自己花錢，我們還要對(duì)家人、給子孫后代都要花錢，這個(gè)流動(dòng)性的訴求非常高，要考慮賬戶的鎖期要適度，要有限地可以去提取，在有條件的情況下可以去提取，并且有一些歸還的要求和不按時(shí)歸還的懲罰，這樣適應(yīng)零工經(jīng)濟(jì)人群的需求，讓我們的賬戶更有吸引力，打造零工經(jīng)濟(jì)友好型的多層次、多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

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